Occasional Papers Series - Num.07/2009 (Aprile 2009)
La Turchia nello scenario delle
politiche euro-mediterranee*
| Lucia Lazzaro Aprile 2009 Nel luglio del 2008 è stato avviato il processo di istituzionalizzazione dell’Unione per il Mediterraneo (UpM), promossa dal presidente francese Sarkozy già prima la sua presidenza di turno alla Commissione Europea. Il coinvolgimento della Turchia nell’UpM ha sollevato polemiche relative all’ipotesi di soluzioni alternative al processo di integrazione nell’Unione Europea. Ad ogni modo, al momento dell’adozione dell’UpM, la Turchia è rientrata a pieno titolo nella nuova politica a favore del Mediterraneo, che dovrebbe rilanciare il precedente Partenariato Euro-Mediterraneo (PEM) del ’95, noto anche come Processo di Barcellona. |
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Dagli anni
’60 al Partenariato Euro-Mediterraneo
Sin dagli anni ’60 la Comunità Economica Europea strinse accordi commerciali preferenziali e di associazione con alcuni paesi del bacino del Mediterraneo. Nel 1963, fu siglato l’Accordo di Ankara a cui si aggiunse anche un protocollo nel 1970 il quale stabiliva gli obiettivi fondamentali della relazione, in linea con un modello tradizionale di aiuti che combinava concessioni commerciali con cooperazione finanziaria e aiuti convenzionali.
La Conferenza di Parigi del ’73 lanciò la Politica Globale Mediterranea con l’intento di creare relazioni commerciali privilegiate e istituzioni comuni, oltre che a dar vita a diverese forme di cooperazione economica, finanziaria e tecnica. A questo secondo livello si sopraggiunse a ridosso dello shock petrolifero del ’73 che poneva al centro la questione della sicurezza legata all’approvvigionamento energetico, mentre dal punto di vista politico tale nuova proposizione fu naturalmente finalizzata al processo di pace israelo-plaestinese. Nell’ambito di tale politica la Comunità Europea negoziò uno speciale accordo di associazione con la Turchia, anche finalizzato alla creazione di un’unione doganale. Di fatto, a partire da questo momento, nell’ambito delle politiche mediterranee vennero poste le premesse per una politica di congiuntura e per l’avvicinamento delle politiche economiche tra Comunità Europea e Turchia, molto prima che si avviasse l’iniziativa volta a creare l’area di libero scambio nel bacino mediterraneo, e senza escludere il settore agricolo.
La Politica Mediterranea Rinnovata fu lanciata nel 1992 per reindirizzare la politica comunitaria nell’area geografica di riferimento a seguito del repentino cambiamento del contesto geopolitico derivato sostanzialmente dal crollo del muro di Berlino. Furono adottati nuovi strumenti finalizzati al conseguimento di uno sviluppo congiunto dell’area, quali aiuti allo sviluppo, assistenza, accordi commerciali preferenziali e riforme strutturali.
Nuove spinte a favore di un approccio regionalistico furono dettate dlla ricerca di una strategia congiunta volta a superare le nuove minacce legate alla sicurezza e, dunque, ai fenomeni migratori e anche ai traffici di droga, la violazione dei diritti umani e il degrado ambientale. Le nuove posizioni a favore di una comune strategia euro-mediterranea furono anche avallate dalle considerazioni della Banca Mondiale, adottate dalla Commissione, che identificavano nella progressiva apertura delle economie dei paesi del Medio Oriente e del Nord Africa (i cd. Paesi MENA) il principale fattore di sviluppo nei decenni successivi. Tale scenario richiedeva un nuovo approccio volto a delineare un partenariato tra paesi mediterranei con politiche economiche convergenti e una effettiva cooperazione regionale in tutti gli ambiti comuni di intervento. Fu così che nel 1995, nell’ambito di una Conferenza tenutasi a Barcellona, con la presenza degli allora 15 paesi membri dell’UE e 12 paesi della sponda sud del Mediterraneo (Algeria, Cipro, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia, Turchia e Autorità Palestinese) fu lanciato il Partenariato Euro-Mediterraneo, noto anche come Processo di Barcellona, il quale si basa sulla Dichiarazione di principi la quale distingue tre ambiti di intervento, la dimensione di politica e di sicurezza, quella economico-finanziaria e quella sociale, culturale e umana. Sul piano attuativo il Partenariato si compone di accordi bilaterali e di interventi multilaterali. Il nuovo contesto multilaterale resta, comunque, complementare al consolidamento delle relazioni bilaterali, nell’ambito delle quali, ad esempio, venne finalizzato nel medesimo anno l’accordo bilaterale tra la Turchia e l’Unione Europea per la creazione di un’unione doganale.
Dal Partenariato Euro-mediterraneo alla Politica Europea di Vicinato
Dopo dieci anni di attività molti espressero la convinzione che la PEM avesse fallito nel conseguimento dei suoi obiettivi, soprattutto in ragione di un mancato contributo sostanziale al processo di risoluzione del conflitto israelo-palestinese, rappresentante l’elemento fondante per il consolidamento di un clima pacifico nell’area. L’enfasi associata all’idea di un partenariato che ponesse tutti i paesi mediterranei sullo stesso piano fu presto ridimensionata dalle polemiche dei paesi della sponda sud che lamentarono la mancanza di un coinvolgimento più attivo nella definizione delle politiche di intervento che sarebbero state implementate nell’ambito dei loro stessi paesi.
Nel 2003 la Commissione Europea lanciò la Politica Europea di Vicinato (PEV), con l’idea di razionalizzare le politiche a favore dei paesi vicini e rafforzare le relazioni con essi, in concomitanza con l’adozione del nuovo documento europeo di sicurezza strategica che esprime la volontà di delineare una strategia di sicurezza comprensiva a livello internazionale.In altre parole, la PEV intende delineare una nuova politica che abbracci nuovi paesi, in relazione all’obiettivo di allargare lo spazio di sicurezza dell’Unione Europea e allo stesso tempo coordinarlo rispetto all’allargamento dell’UE con l’inclusione di nuovi paesi ad est, escludendo di fatto qualsiasi possibilità dei paesi della PEV di poter mirare all’ingresso nell’Unione. Il quadro complessivo vede sostanzialmente la Turchia al di fuori dello strumento politico-finanziario della PEV, ma attraverso l’accordo finanziario tra il Governo turco e la Commissione Europea siglato nel ’07 e riconfermato nel ’08 la Turchia gode di sostegno economico per partecipare al programma finanziario della PEV nel bacino del Mar Nero.
La nuova politica dell’Unione per il Mediterraneo.
Nel luglio del 2008 viene lanciata ufficialmente ed adottata la politica dell’Unione per il Mediterraneo. L’idea fu maturata dal Presidente francese Sarzozy già prima del semestre di presidenza alla Commissione Europea ed avrebbe l’intento di reinvigorire il Partenariato Euro-Mediterraneo, sebbene non vi sia neppure una perfetta corrispondenza geografica tra le due iniziative. La Turchia ha rigettato sin dal principio l’idea che questa potesse essere considerata un’alternativa al suo ingresso nell’Unione Europea, supponendo che questa potesse in parte essere l’intenzione originaria dei promotori. É risaputo, in effetti, che la Francia non ha mai accettato con grosso entusiasmo l’idea dell’inclusione della Turchia nel club europeo. L’Unione per il Mediterraneo non sostituisce né il Partenariato Euro-Mediterraneo né la Politica Europea di Vicinato, ma sostanzialmente tende a marginalizzare le due maggiori politiche di investimento nella regione attraverso la privatizzazione di buona parte delle iniziative. Infatti, se l’Unione per il Mediterraneo è prettamente orientata a includere progetti, questi ultimi dovranno in buona parte essere finanziati da risorse private.
Ciò rappresenta sostanzialmente una minaccia al processo di crescita congiunta complessiva dell’area poichè marginalizza le questioni politiche ed economiche. Inoltre, se si tiene anche conto del principio di geometria variabile secondo il quale alcuni paesi potranno avanzare più rapidamente di altri, si intuisce bene che paesi con maggiori risorse finanziarie potrebbero beneficiare maggiormente dall’implementazione della politica rispetto ai paesi che necessitano effettivamente di maggiori risorse.
D’altra parte la gestione della struttura istituzionale e operativa comprende una co-presidenza e un segretariato permanente egualitario in termini numerici, garantendo la compresenza di rappresentanti della sponda sud in maniera proporzionale di fianco a quelli della sponda nord, ma relega l’ambito effettivo di co-decisione ai progetti operativi e non all’ambito decisionale e di di policy-making.
Sostanzialmente l’UpM rappresenta una chance per l’Unione Europea perché aumenta la visibilità delle azioni europee nei confronti del Mediterraneo, pone ai margini le vecchie politiche europee per il mediterraneo e di fatto consente all’UE di riprendere con più forza il suo potere normativo nello spazio euro-mediterraneo.
Conclusioni
Sin dagli anni ‘60 la Turchia è stata ricompresa nell’ambito delle politiche rivolte al Mediterraneo e il piano degli accordi con l’UE in questo contesto è avanzato abbastanza celermente. All’apice del rafforzamento delle relazioni bilaterali v’è stata anche la creazione di una unione doganale.
La nuova centralità attribuita al Mediterraneo attraverso la politica di Sarkozy potrebbe comportare benefici diretti a favore della Turchia, al momento ricompresa entro due programmi mediterranei, ovvero la PEM, l’UpM, ma anche entro certi limiti nel programma della PEV. A livello multilaterale continuerà la partecipazione istituzionale turca nell’ambito del Partenariato Euro-Mediterraneo, mentre a livello bilaterale continua ad essere in vigore l’accordo di associazione tra Turchia e UE. Se l’assistenza finanziaria ai paesi mediterranei ha visto completamente la sostituzione dei MEDA coi finanziamenti della PEV, la Turchia, sebbene formalmente esclusa dal nuovo programma di finanziamenti, ne fa di fatto parte attraverso il programma della PEV nel Mar Nero. Inoltre, un auspicabile incremento di risorse private da investire nelle iniziative congiunte nel bacino mediterraneo, oltre che l’incremento della partecipazione attiva delle collettività regionale e locali, delle imprese private, delle associazioni e delle ong, delle università, dei centri di ricerca e formazione, rappresentano condizioni sine qua non per la partecipazione turca ai progetti previsti nell’ambito dell’UpM.
Sul piano multilaterale la sovrapposizione della PEM, della PEV e dell’UpM induce complessivamente ad un ridimensionamento dell’aspetto politico delle iniziative a favore del Mediterraneo e ad un evidente rafforzamento di quello economico. Da questo punto di vista la Turchia, ritenuta dall’ultimo progress report della Commissione in linea con i criteri economici di Copenhagen, potrebbe piuttosto profittare di questa occasione. È, infatti, evidente che il processo di relazioni con la Turchia nell’ambito del bacino mediterraneo, mediato attraverso l’inclusione nell’ambito dei vari programmi per il mediterraneo, ha avuto una caratterizzazione pressocché economica. Complessivamente, quindi, escluso di fatto, con l’adozione della dichiarazione ufficiale dello scorso luglio, che l’UpM possa rappresentare un tentativo politico di negare alla Turchia l’accesso nell’UE, l’Unione per il Mediterraneo potrebbe, al contrario, divenire il banco di prova dell’evoluzione positiva dell’economia turca nel contesto euro-mediterraneo.
*Le opinioni espresse nel presente saggio rappresentano l'interpretazione dell'autore e non riflettono necessariamente quelle di ICTS.
E’ vietata ogni riproduzione totale o parziale del testo non espressamente autorizzata.
Sin dagli anni ’60 la Comunità Economica Europea strinse accordi commerciali preferenziali e di associazione con alcuni paesi del bacino del Mediterraneo. Nel 1963, fu siglato l’Accordo di Ankara a cui si aggiunse anche un protocollo nel 1970 il quale stabiliva gli obiettivi fondamentali della relazione, in linea con un modello tradizionale di aiuti che combinava concessioni commerciali con cooperazione finanziaria e aiuti convenzionali.
La Conferenza di Parigi del ’73 lanciò la Politica Globale Mediterranea con l’intento di creare relazioni commerciali privilegiate e istituzioni comuni, oltre che a dar vita a diverese forme di cooperazione economica, finanziaria e tecnica. A questo secondo livello si sopraggiunse a ridosso dello shock petrolifero del ’73 che poneva al centro la questione della sicurezza legata all’approvvigionamento energetico, mentre dal punto di vista politico tale nuova proposizione fu naturalmente finalizzata al processo di pace israelo-plaestinese. Nell’ambito di tale politica la Comunità Europea negoziò uno speciale accordo di associazione con la Turchia, anche finalizzato alla creazione di un’unione doganale. Di fatto, a partire da questo momento, nell’ambito delle politiche mediterranee vennero poste le premesse per una politica di congiuntura e per l’avvicinamento delle politiche economiche tra Comunità Europea e Turchia, molto prima che si avviasse l’iniziativa volta a creare l’area di libero scambio nel bacino mediterraneo, e senza escludere il settore agricolo.
La Politica Mediterranea Rinnovata fu lanciata nel 1992 per reindirizzare la politica comunitaria nell’area geografica di riferimento a seguito del repentino cambiamento del contesto geopolitico derivato sostanzialmente dal crollo del muro di Berlino. Furono adottati nuovi strumenti finalizzati al conseguimento di uno sviluppo congiunto dell’area, quali aiuti allo sviluppo, assistenza, accordi commerciali preferenziali e riforme strutturali.
Nuove spinte a favore di un approccio regionalistico furono dettate dlla ricerca di una strategia congiunta volta a superare le nuove minacce legate alla sicurezza e, dunque, ai fenomeni migratori e anche ai traffici di droga, la violazione dei diritti umani e il degrado ambientale. Le nuove posizioni a favore di una comune strategia euro-mediterranea furono anche avallate dalle considerazioni della Banca Mondiale, adottate dalla Commissione, che identificavano nella progressiva apertura delle economie dei paesi del Medio Oriente e del Nord Africa (i cd. Paesi MENA) il principale fattore di sviluppo nei decenni successivi. Tale scenario richiedeva un nuovo approccio volto a delineare un partenariato tra paesi mediterranei con politiche economiche convergenti e una effettiva cooperazione regionale in tutti gli ambiti comuni di intervento. Fu così che nel 1995, nell’ambito di una Conferenza tenutasi a Barcellona, con la presenza degli allora 15 paesi membri dell’UE e 12 paesi della sponda sud del Mediterraneo (Algeria, Cipro, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia, Turchia e Autorità Palestinese) fu lanciato il Partenariato Euro-Mediterraneo, noto anche come Processo di Barcellona, il quale si basa sulla Dichiarazione di principi la quale distingue tre ambiti di intervento, la dimensione di politica e di sicurezza, quella economico-finanziaria e quella sociale, culturale e umana. Sul piano attuativo il Partenariato si compone di accordi bilaterali e di interventi multilaterali. Il nuovo contesto multilaterale resta, comunque, complementare al consolidamento delle relazioni bilaterali, nell’ambito delle quali, ad esempio, venne finalizzato nel medesimo anno l’accordo bilaterale tra la Turchia e l’Unione Europea per la creazione di un’unione doganale.
Dal Partenariato Euro-mediterraneo alla Politica Europea di Vicinato
Dopo dieci anni di attività molti espressero la convinzione che la PEM avesse fallito nel conseguimento dei suoi obiettivi, soprattutto in ragione di un mancato contributo sostanziale al processo di risoluzione del conflitto israelo-palestinese, rappresentante l’elemento fondante per il consolidamento di un clima pacifico nell’area. L’enfasi associata all’idea di un partenariato che ponesse tutti i paesi mediterranei sullo stesso piano fu presto ridimensionata dalle polemiche dei paesi della sponda sud che lamentarono la mancanza di un coinvolgimento più attivo nella definizione delle politiche di intervento che sarebbero state implementate nell’ambito dei loro stessi paesi.
Nel 2003 la Commissione Europea lanciò la Politica Europea di Vicinato (PEV), con l’idea di razionalizzare le politiche a favore dei paesi vicini e rafforzare le relazioni con essi, in concomitanza con l’adozione del nuovo documento europeo di sicurezza strategica che esprime la volontà di delineare una strategia di sicurezza comprensiva a livello internazionale.In altre parole, la PEV intende delineare una nuova politica che abbracci nuovi paesi, in relazione all’obiettivo di allargare lo spazio di sicurezza dell’Unione Europea e allo stesso tempo coordinarlo rispetto all’allargamento dell’UE con l’inclusione di nuovi paesi ad est, escludendo di fatto qualsiasi possibilità dei paesi della PEV di poter mirare all’ingresso nell’Unione. Il quadro complessivo vede sostanzialmente la Turchia al di fuori dello strumento politico-finanziario della PEV, ma attraverso l’accordo finanziario tra il Governo turco e la Commissione Europea siglato nel ’07 e riconfermato nel ’08 la Turchia gode di sostegno economico per partecipare al programma finanziario della PEV nel bacino del Mar Nero.
La nuova politica dell’Unione per il Mediterraneo.
Nel luglio del 2008 viene lanciata ufficialmente ed adottata la politica dell’Unione per il Mediterraneo. L’idea fu maturata dal Presidente francese Sarzozy già prima del semestre di presidenza alla Commissione Europea ed avrebbe l’intento di reinvigorire il Partenariato Euro-Mediterraneo, sebbene non vi sia neppure una perfetta corrispondenza geografica tra le due iniziative. La Turchia ha rigettato sin dal principio l’idea che questa potesse essere considerata un’alternativa al suo ingresso nell’Unione Europea, supponendo che questa potesse in parte essere l’intenzione originaria dei promotori. É risaputo, in effetti, che la Francia non ha mai accettato con grosso entusiasmo l’idea dell’inclusione della Turchia nel club europeo. L’Unione per il Mediterraneo non sostituisce né il Partenariato Euro-Mediterraneo né la Politica Europea di Vicinato, ma sostanzialmente tende a marginalizzare le due maggiori politiche di investimento nella regione attraverso la privatizzazione di buona parte delle iniziative. Infatti, se l’Unione per il Mediterraneo è prettamente orientata a includere progetti, questi ultimi dovranno in buona parte essere finanziati da risorse private.
Ciò rappresenta sostanzialmente una minaccia al processo di crescita congiunta complessiva dell’area poichè marginalizza le questioni politiche ed economiche. Inoltre, se si tiene anche conto del principio di geometria variabile secondo il quale alcuni paesi potranno avanzare più rapidamente di altri, si intuisce bene che paesi con maggiori risorse finanziarie potrebbero beneficiare maggiormente dall’implementazione della politica rispetto ai paesi che necessitano effettivamente di maggiori risorse.
D’altra parte la gestione della struttura istituzionale e operativa comprende una co-presidenza e un segretariato permanente egualitario in termini numerici, garantendo la compresenza di rappresentanti della sponda sud in maniera proporzionale di fianco a quelli della sponda nord, ma relega l’ambito effettivo di co-decisione ai progetti operativi e non all’ambito decisionale e di di policy-making.
Sostanzialmente l’UpM rappresenta una chance per l’Unione Europea perché aumenta la visibilità delle azioni europee nei confronti del Mediterraneo, pone ai margini le vecchie politiche europee per il mediterraneo e di fatto consente all’UE di riprendere con più forza il suo potere normativo nello spazio euro-mediterraneo.
Conclusioni
Sin dagli anni ‘60 la Turchia è stata ricompresa nell’ambito delle politiche rivolte al Mediterraneo e il piano degli accordi con l’UE in questo contesto è avanzato abbastanza celermente. All’apice del rafforzamento delle relazioni bilaterali v’è stata anche la creazione di una unione doganale.
La nuova centralità attribuita al Mediterraneo attraverso la politica di Sarkozy potrebbe comportare benefici diretti a favore della Turchia, al momento ricompresa entro due programmi mediterranei, ovvero la PEM, l’UpM, ma anche entro certi limiti nel programma della PEV. A livello multilaterale continuerà la partecipazione istituzionale turca nell’ambito del Partenariato Euro-Mediterraneo, mentre a livello bilaterale continua ad essere in vigore l’accordo di associazione tra Turchia e UE. Se l’assistenza finanziaria ai paesi mediterranei ha visto completamente la sostituzione dei MEDA coi finanziamenti della PEV, la Turchia, sebbene formalmente esclusa dal nuovo programma di finanziamenti, ne fa di fatto parte attraverso il programma della PEV nel Mar Nero. Inoltre, un auspicabile incremento di risorse private da investire nelle iniziative congiunte nel bacino mediterraneo, oltre che l’incremento della partecipazione attiva delle collettività regionale e locali, delle imprese private, delle associazioni e delle ong, delle università, dei centri di ricerca e formazione, rappresentano condizioni sine qua non per la partecipazione turca ai progetti previsti nell’ambito dell’UpM.
Sul piano multilaterale la sovrapposizione della PEM, della PEV e dell’UpM induce complessivamente ad un ridimensionamento dell’aspetto politico delle iniziative a favore del Mediterraneo e ad un evidente rafforzamento di quello economico. Da questo punto di vista la Turchia, ritenuta dall’ultimo progress report della Commissione in linea con i criteri economici di Copenhagen, potrebbe piuttosto profittare di questa occasione. È, infatti, evidente che il processo di relazioni con la Turchia nell’ambito del bacino mediterraneo, mediato attraverso l’inclusione nell’ambito dei vari programmi per il mediterraneo, ha avuto una caratterizzazione pressocché economica. Complessivamente, quindi, escluso di fatto, con l’adozione della dichiarazione ufficiale dello scorso luglio, che l’UpM possa rappresentare un tentativo politico di negare alla Turchia l’accesso nell’UE, l’Unione per il Mediterraneo potrebbe, al contrario, divenire il banco di prova dell’evoluzione positiva dell’economia turca nel contesto euro-mediterraneo.
*Le opinioni espresse nel presente saggio rappresentano l'interpretazione dell'autore e non riflettono necessariamente quelle di ICTS.
E’ vietata ogni riproduzione totale o parziale del testo non espressamente autorizzata.