Occasional Papers Series - Num.14/2009 (Luglio 2009)
La ripresa dei negoziati per la
risoluzione del conflitto in Nagorno-Karabakh*
| Andrea Putaturo Luglio 2009 Nel corso degli ultimi mesi Armenia e Azerbaijan hanno intensificato i contatti per la ricerca di una soluzione condivisa del conflitto in Nagorno-Karabakh, l'enclave contesa tra i due paesi e sotto occupazione armena da quasi vent'anni. Tra novembre e giugno il presidente armeno Serzh Sarkisian e la controparte azera Ilham Aliyev si sono incontrati personalmente in quattro occasioni. Per quanto si tratti di un significativo passo avanti rispetto ai rari e inconcludenti faccia a faccia registrati negli ultimi anni, è ancora difficile indicare se la svolta sia in effetti a portata di mano. Il conflitto in Nagorno-Karabakh non è solamente una disputa territoriale tra Armenia e Azerbaijan, ma un elemento del più ampio gioco in atto tra le grandi potenze per ridisegnare gli equilibri nello scacchiere regionale. |
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La roadmap e il
compromesso necessario
L'attuale round negoziale ha assunto come punto di riferimento la proposta lanciata non più tardi del 2007 dal gruppo di Minsk, un gruppo di paesi OSCE a guida tripartita (Stati Uniti, Russia e Francia) nato nei primi anni novanta per la risoluzione pacifica del conflitto. Il piano prevede una roadmap a più stadi, in cui ogni passaggio intende fornire garanzie a quello immediatamente successivo. Come primo passo l'Armenia dovrebbe ritirarsi dai province azere occupate, un arco territoriale limitrofo al Nagorno-Karabakh che agli occhi di Yerevan agisce come “cuscinetto” protettivo. Di pari passo, lo stesso Nagorno-Karabakah assumerebbe la qualifica di protettorato internazionale, con truppe straniere (e neutrali) a garanzia del cessate il fuoco. Solo in seguito, ma dopo un lasso temporale lasciato volutamente nel vago, la popolazione locale sarebbe chiamata alle urne per un referendum sull'autodeterminazione. La soluzione ingegnata dai negoziatori è orientata a trovare un terreno di compromesso tra le posizioni più intransigenti dei due belligeranti. L'Azerbaijan continua ad invocare il principio di inviolabilità territoriale, sancito da risoluzioni ONU e OSCE. Prima di un accordo in merito al futuro status giuridico del Nagorno-Karabakh, la dirigenza di Baku esige il ritiro delle truppe e la fine di un'occupazione considerata illegale. L'Armenia, da parte sua, si appella invece al principio di autodeterminazione, e non intende muoversi senza una garanzia vincolante su tempi e modalità del futuro referendum. Il timore della dirigenza armena è che, dopo il ritiro dalle province azere, la situazione in Nagorno-Karabakh possa scivolare verso un prolungato stallo decisionale, per giunta con la presenza sul territorio di truppe straniere, ufficialmente neutrali. Agli occhi della dirigenza azera, invece, approvare da principio un referendum sull'autodeterminazione, e concedere a Yerevan garanzie in tal senso, sarebbe come mutilare in maniera consenziente il proprio territorio nazionale. Dopo quasi vent'anni di guerra latente e conseguenti migrazioni di massa, la popolazione azera in Nagorno-Karabakh è praticamente scomparsa. Il novanta per cento dei residenti è di origine armena, per cui il risultato di un'eventuale consultazione appare oltremodo scontato.
Se l'ultimo round negoziale abbia in qualche modo avvicinato Aliyev e Sarkisian verso una soluzione di compromesso è una questione alla quale sembra difficile per ora fornire una risposta definitiva. Se si esclude il documento congiunto firmato dalle parti a San Pietroburgo (meeting del 2 novembre 2008), gli altri tre incontri di vertice (Zurigo, 28 gennaio; Praga, 7 maggio; San Pietroburgo, 4 giugno) non hanno partorito alcun comunicato significativo. Le dichiarazioni finali sono apparse ad una buona parte dei commentatori prevedibilmente generiche, e il contenuto dettagliato delle discussioni non è stato reso pubblico. E' comprensibile come su una questione delicata e incandescente come quella legata alla disputa territoriale in Nagorno-Karabakh, dichiarazioni avventate ed eccessivamente ottimistiche possano generare conseguenze indesiderate, soprattutto a livello popolare. Da questo punto di vista la posizione di Aliyev appare momentaneamente più solida rispetto a quella di Sarkisian. Forte di una rielezione con oltre il 70% dei consensi, il presidente azero ha dietro di sé un paese piuttosto compatto, e sulla politica relativa al Nagorno-Karabakh voci di dissenso non si levano nemmeno tra le file della debole opposizione. Più delicata appare la posizione di Sarkisian, il quale non solo deve tenere in considerazione i pareri discordi delle forze partitiche nazionali (tanto di Governo che d'opposizione), ma allo stesso tempo confrontarsi con la pressione esercitata dalla potente diaspora armena, nonché dai leader dell'autoproclamatosi governo armeno in Nagorno-Karabakh.
La reazione dell'Azerbaijan all'avvicinamento turco-armeno
L'arrivo di Barack Obama alla guida della Casa Bianca ha certamente contribuito all'intensificarsi dei negoziati, ma ciò non vuol dire che Washington abbia pianificato e condotto da principio una strategia precisa in merito. Più che una risoluzione del conflitto in Nagorno-Karabakh, la priorità dell'amministrazione americana si è indirizzata verso un'accelerazione del processo di riavvicinamento turco-armeno, nel tentativo di gestire le due questioni separatamente. Subito dopo la visita del neo-presidente Obama in Turchia (6-8 aprile 2008), Ankara e Yerevan sono in effetti apparse sul punto di avviare la normalizzazione delle relazioni diplomatico-commerciali e solo la reazione ferma ed energica del Governo di Baku ne ha impedito la messa in opera. L'Azerbaijan si è sentito in qualche modo tradito dalla politica dello storico alleato turco, esprimendo il proprio disappunto con la minaccia di possibili ritorsioni in ambito politico ed energetico. Il tentativo di Obama di rassicurare Aliyev telefonicamente non ha sortito l'effetto desiderato, e il presidente azero non ha esitato a dichiarare che “se la Turchia dovesse raggiungere una accordo con l'Armenia prima della risoluzione del problema in Nagorno, l'Azerbaijan potrebbe interrompere i rifornimenti di gas verso Ankara”. Se l'apertura del Governo AKP nei confronti dell'Armenia sia stato il prodotto di una scelta strategica genuina o piuttosto una politica di facciata tesa ad alleggerire le pressioni dell'alleato americano, è una questione dibattuta. Fatto sta che le rimostranze azere sembrano aver ottenuto il risultato voluto. Visitando Baku a metà maggio, il presidente Gul ha ritrovato con Aliyev piena intesa, assicurando al leader azero che la ricerca di una sistemazione del conflitto in Nagorno-Karabakh è prioritaria all'avanzamento del dialogo turco-armeno. Il tentativo di scindere i due processi si è rilevato fallace ed è improbabile che nel futuro si possa tentare nuovamente di gestirli in maniera indipendente. La stessa visione geopolitica dell'amministrazione americana, volta ad allentare gradualmente la morsa russa sull'Armenia e coinvolgere così la piccola Repubblica caucasica nel sistema economico-energetico regionale a guida occidentale, ne è uscita ammaccata.
Baku ha invece dimostrato di essere apparentemente disponibile a rimettere in discussione alcuni pilastri dell'orientamento geopolitico del paese, nel caso si verificassero sviluppi ritenuti contrari ai propri interessi. Nel momento in cui la dirigenza azera dovesse individuare nella Russia il garante di una risoluzione favorevole del conflitto in Nagorno-Karabakh, non si potrebbe escludere un riavvicinamento consistente tra Mosca e Baku, a tutto svantaggio dei piani occidentali. Che la Russia stia corteggiando insistentemente la dirigenza azera in materia energetica è un fenomeno ampiamente documentato, e ciò che gli ultimi avvenimenti sembrano confermare è la possibilità che la la disputa territoriale con l'Armenia entri a far parte dell'equazione complessiva. Nel momento di massima crisi delle relazioni turco-azere, alcuni esperti hanno paventato la possibilità di uno accordo strategico tra Azerbaijan e Russia, per cui il paese caucasico sarebbe stato disposto ad orientare gran parte dei flussi di gas verso nord in cambio dell'appoggio russo per un soluzione favorevole del conflitto in Nagorno. Non è un caso, a tal proposito, che l'incontro chiave di San Pietroburgo sia stato promosso e ospitato proprio dalla Russia, desiderosa, tra l'altro, di lanciare un messaggio rassicurante dopo l'impresa militare in Georgia (agosto 2008). Anche se la dirigenza di Yerevan si è astenuta da rilasciare commenti, il disappunto armeno per l'iniziativa negoziale russa non è passato inosservato. Il mantenimento dello status quo nel Nagono-Karabakh non solo è giudicato vantaggioso da alcuni circoli armeni (soprattutto le forza nazionaliste), ma è sempre stato accettato di buon grado dalla Russia stessa. Si tratta, in fin dei conti, di prolungare una situazione di incertezza che non di rado ostacola il cammino della penetrazione occidentale e consente alla dirigenza russa di giocare una partita fluida. Se la dirigenza moscovita prende iniziative favorevoli al dialogo azero-armeno, Yerevan tende a leggerne le mosse con sospetto. Confermando tali timori, Mosca ha già avanzato la propria candidatura come membro di un'eventuale forza di interposizione multinazionale a difesa del cessate il fuoco previsto dalla roadmap. Senza colpo ferire, le truppe russe sarebbero così in grado di mettere piede nel Caucaso meridionale, sotto l'egida rassicurante di un contingente di pace. E' una prospettiva che impensierisce Yerevan e Baku in maniera equanime.
Prospettive e timori per il futuro
La politica del dialogo tra Turchia e Armenia, l'insediamento di una nuova amministrazione a Washington e la realtà geopolitica emersa dalla guerra in Georgia sono tutti fattori che hanno contribuito negli ultimi mesi ad un rinnovato interesse per la risoluzione del conflitto in Nagorno-Karabakh. Un ulteriore incontro tra il presidente azero Ilham Aliyev e la controparte armena Serzh Sarkisian è previsto per il mese di luglio e le due diplomazie hanno già intensificato i contatti reciproci. La finestra di opportunità continua ad essere aperta e l'abilità dei negoziatori internazionali è di saperne trarre i vantaggi opportuni. Gli avvenimenti degli ultimi mesi hanno evidenziato come accelerazioni forzate del processo negoziale rischiano di provocare contraccolpi negativi sull'intera architettura strategica. L'amministrazione Obama è nella condizione di poter promuovere la ripresa del dialogo tra Turchia e Armenia parallelamente al processo negoziale tra Azerbaijan e Armenia, evitando un ottimismo della retorica che troppo spesso nel passato si è rivelato foriero di risultati inconcludenti. L'errore della prima amministrazione Bush è stato quello di ricercare, a pochi mesi dal proprio insediamento, un svolta immediata nel processo di pace in Nagorno-Karabakh, senza una conoscenza approfondita delle dinamiche storiche connesse con il conflitto e senza una considerazione opportuna degli interessi sedimentati degli attori regionali, Russia in primis. Il vertice Obama-Medvedev in programma tra il 6 e l'8 luglio potrebbe fornire nuovi elementi sulla strada di una possibile accordo entro il 2009, purché si decida di proseguire per gradi senza urtare la sensibilità di nessun attore coinvolto. Non si esclude, come scenario meno rassicurante, la possibilità che nei mesi a venire anche l'amministrazione Obama, sulla scia della precedente, possa privilegiare altre priorità di politica estera e abbandonare il negoziato sul Nagorno-Karabakh dopo un prolungato e infruttuoso tentativo di rigenerarlo.
*Le opinioni espresse nel presente saggio rappresentano l'interpretazione dell'autore e non riflettono necessariamente quelle di ICTS.
L'articolo è stato originariamente pubblicato da Equilibri.net
E’ vietata ogni riproduzione totale o parziale del testo non espressamente autorizzata.
L'attuale round negoziale ha assunto come punto di riferimento la proposta lanciata non più tardi del 2007 dal gruppo di Minsk, un gruppo di paesi OSCE a guida tripartita (Stati Uniti, Russia e Francia) nato nei primi anni novanta per la risoluzione pacifica del conflitto. Il piano prevede una roadmap a più stadi, in cui ogni passaggio intende fornire garanzie a quello immediatamente successivo. Come primo passo l'Armenia dovrebbe ritirarsi dai province azere occupate, un arco territoriale limitrofo al Nagorno-Karabakh che agli occhi di Yerevan agisce come “cuscinetto” protettivo. Di pari passo, lo stesso Nagorno-Karabakah assumerebbe la qualifica di protettorato internazionale, con truppe straniere (e neutrali) a garanzia del cessate il fuoco. Solo in seguito, ma dopo un lasso temporale lasciato volutamente nel vago, la popolazione locale sarebbe chiamata alle urne per un referendum sull'autodeterminazione. La soluzione ingegnata dai negoziatori è orientata a trovare un terreno di compromesso tra le posizioni più intransigenti dei due belligeranti. L'Azerbaijan continua ad invocare il principio di inviolabilità territoriale, sancito da risoluzioni ONU e OSCE. Prima di un accordo in merito al futuro status giuridico del Nagorno-Karabakh, la dirigenza di Baku esige il ritiro delle truppe e la fine di un'occupazione considerata illegale. L'Armenia, da parte sua, si appella invece al principio di autodeterminazione, e non intende muoversi senza una garanzia vincolante su tempi e modalità del futuro referendum. Il timore della dirigenza armena è che, dopo il ritiro dalle province azere, la situazione in Nagorno-Karabakh possa scivolare verso un prolungato stallo decisionale, per giunta con la presenza sul territorio di truppe straniere, ufficialmente neutrali. Agli occhi della dirigenza azera, invece, approvare da principio un referendum sull'autodeterminazione, e concedere a Yerevan garanzie in tal senso, sarebbe come mutilare in maniera consenziente il proprio territorio nazionale. Dopo quasi vent'anni di guerra latente e conseguenti migrazioni di massa, la popolazione azera in Nagorno-Karabakh è praticamente scomparsa. Il novanta per cento dei residenti è di origine armena, per cui il risultato di un'eventuale consultazione appare oltremodo scontato.
Se l'ultimo round negoziale abbia in qualche modo avvicinato Aliyev e Sarkisian verso una soluzione di compromesso è una questione alla quale sembra difficile per ora fornire una risposta definitiva. Se si esclude il documento congiunto firmato dalle parti a San Pietroburgo (meeting del 2 novembre 2008), gli altri tre incontri di vertice (Zurigo, 28 gennaio; Praga, 7 maggio; San Pietroburgo, 4 giugno) non hanno partorito alcun comunicato significativo. Le dichiarazioni finali sono apparse ad una buona parte dei commentatori prevedibilmente generiche, e il contenuto dettagliato delle discussioni non è stato reso pubblico. E' comprensibile come su una questione delicata e incandescente come quella legata alla disputa territoriale in Nagorno-Karabakh, dichiarazioni avventate ed eccessivamente ottimistiche possano generare conseguenze indesiderate, soprattutto a livello popolare. Da questo punto di vista la posizione di Aliyev appare momentaneamente più solida rispetto a quella di Sarkisian. Forte di una rielezione con oltre il 70% dei consensi, il presidente azero ha dietro di sé un paese piuttosto compatto, e sulla politica relativa al Nagorno-Karabakh voci di dissenso non si levano nemmeno tra le file della debole opposizione. Più delicata appare la posizione di Sarkisian, il quale non solo deve tenere in considerazione i pareri discordi delle forze partitiche nazionali (tanto di Governo che d'opposizione), ma allo stesso tempo confrontarsi con la pressione esercitata dalla potente diaspora armena, nonché dai leader dell'autoproclamatosi governo armeno in Nagorno-Karabakh.
La reazione dell'Azerbaijan all'avvicinamento turco-armeno
L'arrivo di Barack Obama alla guida della Casa Bianca ha certamente contribuito all'intensificarsi dei negoziati, ma ciò non vuol dire che Washington abbia pianificato e condotto da principio una strategia precisa in merito. Più che una risoluzione del conflitto in Nagorno-Karabakh, la priorità dell'amministrazione americana si è indirizzata verso un'accelerazione del processo di riavvicinamento turco-armeno, nel tentativo di gestire le due questioni separatamente. Subito dopo la visita del neo-presidente Obama in Turchia (6-8 aprile 2008), Ankara e Yerevan sono in effetti apparse sul punto di avviare la normalizzazione delle relazioni diplomatico-commerciali e solo la reazione ferma ed energica del Governo di Baku ne ha impedito la messa in opera. L'Azerbaijan si è sentito in qualche modo tradito dalla politica dello storico alleato turco, esprimendo il proprio disappunto con la minaccia di possibili ritorsioni in ambito politico ed energetico. Il tentativo di Obama di rassicurare Aliyev telefonicamente non ha sortito l'effetto desiderato, e il presidente azero non ha esitato a dichiarare che “se la Turchia dovesse raggiungere una accordo con l'Armenia prima della risoluzione del problema in Nagorno, l'Azerbaijan potrebbe interrompere i rifornimenti di gas verso Ankara”. Se l'apertura del Governo AKP nei confronti dell'Armenia sia stato il prodotto di una scelta strategica genuina o piuttosto una politica di facciata tesa ad alleggerire le pressioni dell'alleato americano, è una questione dibattuta. Fatto sta che le rimostranze azere sembrano aver ottenuto il risultato voluto. Visitando Baku a metà maggio, il presidente Gul ha ritrovato con Aliyev piena intesa, assicurando al leader azero che la ricerca di una sistemazione del conflitto in Nagorno-Karabakh è prioritaria all'avanzamento del dialogo turco-armeno. Il tentativo di scindere i due processi si è rilevato fallace ed è improbabile che nel futuro si possa tentare nuovamente di gestirli in maniera indipendente. La stessa visione geopolitica dell'amministrazione americana, volta ad allentare gradualmente la morsa russa sull'Armenia e coinvolgere così la piccola Repubblica caucasica nel sistema economico-energetico regionale a guida occidentale, ne è uscita ammaccata.
Baku ha invece dimostrato di essere apparentemente disponibile a rimettere in discussione alcuni pilastri dell'orientamento geopolitico del paese, nel caso si verificassero sviluppi ritenuti contrari ai propri interessi. Nel momento in cui la dirigenza azera dovesse individuare nella Russia il garante di una risoluzione favorevole del conflitto in Nagorno-Karabakh, non si potrebbe escludere un riavvicinamento consistente tra Mosca e Baku, a tutto svantaggio dei piani occidentali. Che la Russia stia corteggiando insistentemente la dirigenza azera in materia energetica è un fenomeno ampiamente documentato, e ciò che gli ultimi avvenimenti sembrano confermare è la possibilità che la la disputa territoriale con l'Armenia entri a far parte dell'equazione complessiva. Nel momento di massima crisi delle relazioni turco-azere, alcuni esperti hanno paventato la possibilità di uno accordo strategico tra Azerbaijan e Russia, per cui il paese caucasico sarebbe stato disposto ad orientare gran parte dei flussi di gas verso nord in cambio dell'appoggio russo per un soluzione favorevole del conflitto in Nagorno. Non è un caso, a tal proposito, che l'incontro chiave di San Pietroburgo sia stato promosso e ospitato proprio dalla Russia, desiderosa, tra l'altro, di lanciare un messaggio rassicurante dopo l'impresa militare in Georgia (agosto 2008). Anche se la dirigenza di Yerevan si è astenuta da rilasciare commenti, il disappunto armeno per l'iniziativa negoziale russa non è passato inosservato. Il mantenimento dello status quo nel Nagono-Karabakh non solo è giudicato vantaggioso da alcuni circoli armeni (soprattutto le forza nazionaliste), ma è sempre stato accettato di buon grado dalla Russia stessa. Si tratta, in fin dei conti, di prolungare una situazione di incertezza che non di rado ostacola il cammino della penetrazione occidentale e consente alla dirigenza russa di giocare una partita fluida. Se la dirigenza moscovita prende iniziative favorevoli al dialogo azero-armeno, Yerevan tende a leggerne le mosse con sospetto. Confermando tali timori, Mosca ha già avanzato la propria candidatura come membro di un'eventuale forza di interposizione multinazionale a difesa del cessate il fuoco previsto dalla roadmap. Senza colpo ferire, le truppe russe sarebbero così in grado di mettere piede nel Caucaso meridionale, sotto l'egida rassicurante di un contingente di pace. E' una prospettiva che impensierisce Yerevan e Baku in maniera equanime.
Prospettive e timori per il futuro
La politica del dialogo tra Turchia e Armenia, l'insediamento di una nuova amministrazione a Washington e la realtà geopolitica emersa dalla guerra in Georgia sono tutti fattori che hanno contribuito negli ultimi mesi ad un rinnovato interesse per la risoluzione del conflitto in Nagorno-Karabakh. Un ulteriore incontro tra il presidente azero Ilham Aliyev e la controparte armena Serzh Sarkisian è previsto per il mese di luglio e le due diplomazie hanno già intensificato i contatti reciproci. La finestra di opportunità continua ad essere aperta e l'abilità dei negoziatori internazionali è di saperne trarre i vantaggi opportuni. Gli avvenimenti degli ultimi mesi hanno evidenziato come accelerazioni forzate del processo negoziale rischiano di provocare contraccolpi negativi sull'intera architettura strategica. L'amministrazione Obama è nella condizione di poter promuovere la ripresa del dialogo tra Turchia e Armenia parallelamente al processo negoziale tra Azerbaijan e Armenia, evitando un ottimismo della retorica che troppo spesso nel passato si è rivelato foriero di risultati inconcludenti. L'errore della prima amministrazione Bush è stato quello di ricercare, a pochi mesi dal proprio insediamento, un svolta immediata nel processo di pace in Nagorno-Karabakh, senza una conoscenza approfondita delle dinamiche storiche connesse con il conflitto e senza una considerazione opportuna degli interessi sedimentati degli attori regionali, Russia in primis. Il vertice Obama-Medvedev in programma tra il 6 e l'8 luglio potrebbe fornire nuovi elementi sulla strada di una possibile accordo entro il 2009, purché si decida di proseguire per gradi senza urtare la sensibilità di nessun attore coinvolto. Non si esclude, come scenario meno rassicurante, la possibilità che nei mesi a venire anche l'amministrazione Obama, sulla scia della precedente, possa privilegiare altre priorità di politica estera e abbandonare il negoziato sul Nagorno-Karabakh dopo un prolungato e infruttuoso tentativo di rigenerarlo.
*Le opinioni espresse nel presente saggio rappresentano l'interpretazione dell'autore e non riflettono necessariamente quelle di ICTS.
L'articolo è stato originariamente pubblicato da Equilibri.net
E’ vietata ogni riproduzione totale o parziale del testo non espressamente autorizzata.